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李洁:废旧动力电池循环利用制度架构与完善
发布日期: 2021-05-20

引言:近年来我国新能源汽车行业蓬勃发展,截至2020年底,全国新能源汽车保有量达492万辆,其中,纯电动汽车保有量400万辆,占新能源汽车总量的81.32%。新能源汽车增量连续三年超过100万辆,呈持续高速增长趋势。根据《新能源汽车产业发展规划2021—2035》,到2025年,我国新能源车有望达到530万量,新能源车保有量将达到2000万辆。新能源汽车产业已上升至国家发展战略的高度,成为了不可逆的发展方向。发展新能源车的目的是降低碳排放、减轻大气污染,电动汽车是新能源车的主力,动力电池处理不当将会成为新的污染源。如何完善法律制度避免电动汽车“爆发式增长”带来 “爆炸式污染”值得思考。



一、动力电池回收利用立法现状


(一)法律法规


1.侵权责任


《民法典》侵权责任编采用专章规定了环境污染与生态破坏责任,动力电池拆解、处理中造成人身、财产、生态环境损害的应当承担侵权责任,违反法律规定故意污染环境还可能承担惩罚性赔偿。民事诉讼坚持不告不理的原则,追究责任以被侵权人提起诉讼为前提。虽然法律规定了环境公益诉讼制度,笔者通过检索也发现有废品收购站因违规排放废水、废物被提起公益诉讼的案例,但面对庞大的废品收购市场和数量众多的废品收购站,公益诉讼捉襟见肘,因此侵权责任对惩戒污染环境行为仅能起到补充作用。


2.刑事责任


《刑法》第三百三十八条规定了污染环境罪。能入罪的行为方式仅有违反国家规定倾倒、排放有毒有害物质。因此动力电池的生命周期中只有改造和终端处理环节能够纳入刑法规制范围,笔者检索到的案例也集中在违法违规排放。并且此罪是结果犯,构成犯罪要求造成严重污染后果。动力电池的全生命周期监管涉及信息披露、生产者延伸责任多种制度,违反单一制度不构成犯罪,但正是每个环节的疏漏使得电池流向不具有资质的黑市,造成严重的污染。但作为社会秩序的最后一道防线,不可能把这些行为都规定为犯罪,刑法只能作为一种非常规手段。


3.行政处罚


有些环境改变具有不可逆性即使可以恢复也需要高昂成本,监管才是污染防治的重点,介于民事责任与刑事责任之间的行政处罚应当作为监管过程的主要手段。目前环境保护领域行政处罚集中于排污环节,包括超标排污、未建设污染物处理装置、未按规定进行环境影响评价、排污信息披露违规。



(二)部门规章及规范性文件


民事责任、刑事责任以发生损害结果为要件,行政处罚集中于排污行为,不足以应对动力电池回收利用中出现的问题,近年来工信部等部门发布了以下规章、文件以弥补规则漏洞。



二、动力电池回收利用制度完善


上述规则构成了动力电池监管的制度的基本框架,但法律可适用的范围较窄,规范性文件效力层级低,强制力不足,制度还存在完善的空间。动力电池与废旧电子电器产品有相近之处,《废弃电器电子产品回收处理管理条例》可以为动力电池的回收处理制度构建提供参考,但针对动力电池的特殊性,还需要建立溯源管理、梯次利用等专门制度,整合形成针对废旧动力电池的行政法规。


(一)生产者延伸责任制度


《固体废物污染环境防治法》和《生产者责任延伸制度推行方案》将汽车生产企业设定为废旧电池回收第一责任人。比亚迪、吉利等公司已经按规定设立了以经销商、维修商为主的回收渠道,建立“逆向物流”。但构建回收渠道并不能保证完全回收。对此可以实施回收抵押金——在销售新能源汽车时,对动力电池计提一定额度回收处理资金,企业在完成回收处理后即可依程序申请相关补贴。除经济激励外还可以引入信用评价机制,对积极承担责任的企业以更多优惠,包括相关税费减免等,对不遵守规定、不履行回收、信息报送义务的企业予以信用惩戒。


动力电池不同于普通电池和小电器,其结构复杂,维修难度大,通常需要专门维修商维修,因此维修商是电池全过程管理的重要环节。本文认为应当规定维修机构严格执行“以一换一”,设定法律责任,确保维修机构履行回收义务。消费者到维保机构更换电池可以给予价格、税收优惠,吸引消费者到正规渠道更换电池。


(二)溯源管理制度


《电动汽车动力蓄电池回收利用技术政策(2015 年版)》提出动力电池统一编码,实施溯源管理。2017年国家标准化委员会发布《汽车动力蓄电池编码规则》(GB/T 34014-2017),通过编码可以识别出厂家、材质、规格等关键信息,不同厂家产品可以实现信息互联互通。2018年新能源汽车国家监测与动力蓄电池回收利用溯源综合管理平台(www.evmam-tbrat.com)上线, 根据《新能源汽车动力蓄电池回收利用溯源管理暂行规定》,生产商、经销商、回收机构、梯次利用企业、电池拆解企业、报废车拆解企业应当在系统上填报电池编码等信息。



上述规定的目的是实现从生产到销毁的源头监管,监控电池动向,但由于未设定法律责任,对不执行规定的企业和个人无法处罚,削弱了其执行力。本文认为应当及时将溯源管理制度写入法律或行政法规,现阶段可以在已有部门规章中设置警告、一定数额的罚款,督促责任主体履行。


(三)梯次利用与拆解处置


退役的动力电池具有一定的残余价值,经过挑选、测试等环节之后,可应用在储能等领域;再度报废,也可以从旧电池中提取钴、镍、锰、锂等元素重新利用,实现从废旧电池到电池材料的“定向循环”。梯次利用应当对电池进行评估,再次销售时应当严格标识为二次利用产品,未标识或者违规翻新销售的,可依销售伪劣产品处罚。


废旧动力蓄电池拆解应使用专用拆解场地,由专业人员严格按生产企业提供的信息,使用自动化的拆解设备。为防止无能力的企业进入行业,应当施行资格许可制。拆解处置行业设备及人员要求高、成本高、利润率低的问题一时难以改变,可以参考电器电子产品,设立处理基金,对相关企业予以补贴。


结  语


从生物能源到化石能源再到清洁能源,资源的稀缺性使能源革命成为人类社会发展永恒的命题。动力电池回收处理需要全产业链统筹协调,清晰界定主体责任,分散、低层级的立法不足以担此重任,因此笔者建议时机合适时应当制定行政法规,同时允许各省结合本地区情况做细化规定。随着动力电池的回收利用体系逐步建立,制度规则日臻完善,相关企业在经营过程中应当紧跟行业动态,了解各地政策,做好合规管理。


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作者简介

李  洁

山东德衡律师事务所高级合伙人、山东德衡律师事务所联席主任、青岛仲裁委员会仲裁员

以承办商事纠纷诉讼案件为主,主攻业务方向为:民商事诉讼、公司纠纷、保险合同纠纷。李洁律师自执业以来,先后受聘担任中国保险监督管理委员会青岛监管局、青岛供电公司、青岛市保险行业协会、青岛市商业企业托管中心等多家行政机关、大型企事业单位常年法律顾问,同时,为中国工商银行青岛分行、中信银行青岛分行、中国太平洋财产保险股份有限公司青岛分公司、中国大地财产保险股份有限公司青岛分公司、中国平安财产保险股份有限公司青岛分公司、太平人寿保险有限公司青岛分公司、泛海集团等多家金融机构和大型企事业单位提供法律服务,协助上述机构作了大量风险防范工作。


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